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2022年12月1日，備受關(guān)注的《六盤水市韭菜坪景區(qū)保護(hù)條例》《六盤水市人大常委會關(guān)于加強(qiáng)韭菜坪景區(qū)共同保護(hù)的決定》和《畢節(jié)市韭菜坪景區(qū)保護(hù)條例》《畢節(jié)市人大常委會關(guān)于加強(qiáng)韭菜坪景區(qū)共同保護(hù)的決定》經(jīng)貴州省十三屆人大常委會第三十六次會議批準(zhǔn)，并將于2023年3月1日起正式施行。

韭菜坪風(fēng)光。（攝影：郭君海）

這是貴州省首個采取“共同決定+條例”的模式跨市州共同立法的案例。

既要金山銀山，又要綠水青山；綠水青山，就是更大的金山銀山。一決定、兩條例攜手守護(hù)韭菜坪生態(tài)環(huán)境，對于推進(jìn)貴州“一區(qū)四高地”建設(shè)，打造生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，促進(jìn)兩市文化旅游業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，無疑具有里程碑意義。

一景跨兩市，“貴州屋脊”呼喚立法保護(hù)

莽莽群山，巍巍烏蒙。韭菜坪屬烏蒙山脈東支，地處貴州六盤水市鐘山區(qū)與畢節(jié)市赫章縣交界處，海拔2900.6米，為貴州最高峰，素有“貴州屋脊”“烏蒙之巔”之稱。韭菜坪不僅是貴州高原的自然地標(biāo)，也是貴州人民的人文地標(biāo)。

據(jù)介紹，韭菜坪是烏蒙山國家地質(zhì)公園的核心區(qū)，是目前世界上面積最大的野生韭菜花帶、全國唯一的野生韭菜花保護(hù)區(qū)。區(qū)域內(nèi)成片分布著迄今為止最早的古三疊紀(jì)化石群，有較高的觀賞和科研價值。“云上石林”“云上花海”與“云上湖泊”交相輝映，形成獨(dú)特的高原山地景觀，令人流連忘返。近年來兩市持續(xù)加大投入，分別啟動了韭菜坪景區(qū)開發(fā)建設(shè)規(guī)劃。2013年兩個景區(qū)均進(jìn)入全省100個重點(diǎn)建設(shè)景區(qū)盤子，2017年同時被評為國家4A級旅游景區(qū)。

然而隨著時間的推移，景區(qū)開發(fā)與保護(hù)的矛盾逐步凸現(xiàn)，出現(xiàn)了成長中的“煩惱”：韭菜坪屬高山草甸，生態(tài)極其脆弱；隨著游客的不斷增加，盜挖盜采“多星韭”、灌木和奇石的現(xiàn)象時有發(fā)生；缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，造成景區(qū)地理割裂、資源割裂、業(yè)態(tài)割裂。由于沒有建立起景區(qū)協(xié)同保護(hù)長效機(jī)制、沒有上升到法規(guī)層面對韭菜坪保護(hù)實(shí)施剛性約束，兩市在韭菜坪的保護(hù)和開發(fā)利用中長期存在著“規(guī)劃建設(shè)不合理、管理體制不完善、景區(qū)保護(hù)不到位、旅游開發(fā)受制約”等問題，嚴(yán)重影響了韭菜坪的資源保護(hù)和開發(fā)建設(shè)，制約了兩地旅游經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

協(xié)同保護(hù)亟待協(xié)同立法。對六盤水、畢節(jié)兩市而言，自覺扛起“貴州屋脊”的保護(hù)責(zé)任不是“選擇題”，而是“必答題”。“《條例》《決定》與憲法、法律、行政法規(guī)和省級地方性法規(guī)不抵觸，符合六盤水市、畢節(jié)市實(shí)際。”貴州省人大法制委有關(guān)負(fù)責(zé)同志表示。

一手托兩家，省級統(tǒng)籌提升立法質(zhì)效　

六盤水市人大法制委主任委員杜梅表示，兩市在起草、審議條例和決定的過程中，省人大常委會法工委提前介入、加強(qiáng)指導(dǎo)，按照統(tǒng)一條例名稱、統(tǒng)一審議進(jìn)度、統(tǒng)一施行時間的原則，建立共同立法聯(lián)席會議機(jī)制，極大地提升了立法質(zhì)量和效率。

為加強(qiáng)對兩市立法工作指導(dǎo)的精準(zhǔn)性，貴州省人大明確由省人大環(huán)資委負(fù)責(zé)，在條例文本起草過程中，對涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面有關(guān)政策法規(guī)的具體指導(dǎo)；省人大常委會法工委負(fù)責(zé)在立法技術(shù)環(huán)節(jié)和立法程序方面的具體指導(dǎo)。兩市充分利用聯(lián)席會議平臺，協(xié)商制定了共同立法工作方案，明確了時間表、路線圖；先后召開3次聯(lián)席會議、開展2次互訪交流，就草案有關(guān)條文進(jìn)行磋商、達(dá)成共識。2022年9月，省人大常委會法工委以書面形式，征求了省林業(yè)局、省高院等17家部門對兩市《條例》草案的意見。

在《條例》《決定》起草過程中，兩市人大常委會堅(jiān)持開門立法，充分利用報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、微信、抖音等媒體，廣泛征求社會各界的建議。深入有關(guān)部門、立法聯(lián)系點(diǎn)、景區(qū)所在地，通過召開座談會、院壩會等多種形式，反復(fù)征求部門、人大代表、政協(xié)委員、立法咨詢專家和基層群眾的意見建議。對征集到的300余條意見建議，逐一進(jìn)行梳理，逐一研究論證，很多意見建議被轉(zhuǎn)化為立法成果。

省人大法制委員會認(rèn)為，《條例》《決定》的實(shí)施，有利于促進(jìn)兩市共同建立監(jiān)督協(xié)作、信息共享、品牌宣傳、司法協(xié)作等機(jī)制，有利于服務(wù)以市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略，是破解韭菜坪“一山兩治”難題、助推綠色發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，更是圍繞“四新”主攻“四化”、用法治力量守護(hù)綠水青山的重大成果。

一山立兩法，開啟“法治護(hù)山”新時代

“區(qū)域協(xié)同立法最顯著的特點(diǎn)，就是保持核心條款的一致性，這既是法制統(tǒng)一的要求，也有利于法律的實(shí)施。”六盤水市人大常委會副主任吳君隆說，由于省人大全程指導(dǎo)，兩市人大始終保持密切溝通，嚴(yán)把法制統(tǒng)一關(guān)、公平正義關(guān)、立法技術(shù)關(guān)，取得了1＋1>2的效果。

此次通過的兩個《條例》，都由總則、規(guī)劃管理、保護(hù)利用、區(qū)域協(xié)作、法律責(zé)任、附則等章節(jié)構(gòu)成，六盤水《條例》六章二十九條，畢節(jié)《條例》六章三十四條。兩市《條例》均明確，景區(qū)的規(guī)劃、保護(hù)、管理和利用等活動，應(yīng)當(dāng)遵循保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展、科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、永續(xù)利用、區(qū)域協(xié)作的原則；規(guī)定了景區(qū)11種禁止行為，將多星韭、石林景觀和其他野生動植物作為重點(diǎn)保護(hù)對象；加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作，共同保護(hù)利用“貴州屋脊韭菜坪”品牌資源，促進(jìn)資源整合與效益集聚；建立共同加強(qiáng)韭菜坪景區(qū)自然資源破壞、生態(tài)環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)損害等行政執(zhí)法聯(lián)動響應(yīng)與協(xié)作等。這些較好體現(xiàn)了地方立法特色和可操作性，找到了最大“公約數(shù)”，實(shí)現(xiàn)了對景區(qū)保護(hù)的共性需求。

兩個《條例》的另一個特色和亮點(diǎn)就是，對行政執(zhí)法主體和處罰標(biāo)準(zhǔn)作出了明確界定。比如，對于擅自采挖、損毀多星韭的，情節(jié)嚴(yán)重的，由林業(yè)行政主管部門處以每株10元以上100元以下罰款；擅自移植、運(yùn)輸多星韭的，沒收違法所得，并處以每株50元以上500元以下罰款。又比如，對于采挖、銷售、購買景區(qū)內(nèi)的石峰、石芽、石筍、石鐘乳、石柱等石景的，由自然資源行政主管部門沒收石景和違法所得，并處以5萬元以上15萬元以下罰款。

同時，兩市關(guān)于加強(qiáng)韭菜坪景區(qū)共同保護(hù)的決定，分別為11條，主要包括導(dǎo)語、正文和施行時間三部分，其中正文部分包括全方位協(xié)作、實(shí)行“五個統(tǒng)一”、建立“兩個機(jī)制”、開展生態(tài)修復(fù)、推進(jìn)綠色發(fā)展、地方人大監(jiān)督協(xié)作、明確法律責(zé)任等內(nèi)容。

堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)，是貫穿整個立法工作的一條主線。“六盤水與畢節(jié)同處貴州西部，山水相連，在地理環(huán)境、氣候環(huán)境、人文環(huán)境等方面具有高度的相似性，有著共同的發(fā)展愿望和要求。”杜梅表示，秉持“畢水一家親”理念，兩市將協(xié)同開展執(zhí)法檢查、視察、專題調(diào)研活動，互聯(lián)互通規(guī)劃實(shí)施、景觀資源、游覽線路、應(yīng)急救援、游客服務(wù)、行政執(zhí)法等信息，促進(jìn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

供稿：六盤水市人大常委會 趙坤 杜梅

編輯：張茂

編校：呂躍

審核：楊震